细品十四五“着墨最多”的区域重大战略……

编者按：本文来自微信公众号“城市进化论”（ID:urban_evolution），作者：余蕊均，36氪经授权发布。

为什么有长三角、珠三角，却没有“黄三角”？

为什么黄河流域没有像长江一样带动经济发展？

为什么长江入海口有上海这样的大城市，而黄河入海口却没有？

像这样的“灵魂拷问”，三不五时会被人想起。但总体来说，受经济发展水平、城市发展能级等因素影响，黄河流域受关注的程度不及长江流域，坊间对沿黄城市的讨论热情也不如东部沿海城市。

也因此，很少有人注意到，“十四五”规划纲要释放出的一个重要信号——

黄河流域生态保护和高质量发展不仅被正式写入“深入实施区域重大战略”一章，紧随京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展之后，并且是着墨最多的一部分。

在这份涉及面甚广、事关未来5年乃至15年的“行动纲领”中，为何对其如此强调？作为“两横三纵”城镇化战略格局中的重要一“横”，黄河流域9省区、4.35亿人面临哪些新机遇，又必须克服哪些问题和挑战？

城镇化空间格局示意图 图片来源：“十四五”规划纲要

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7万余字的“十四五”规划纲要，有太多内容需要细品。从区域视角看，对比“十三五”规划纲要，更能把握趋势变化。

两个五年规划区域布局内容对比 整理：城市进化论

相较于“十三五”规划纲要对“京津冀协同发展”和“长江经济带发展”作专章多节安排，“十四五”规划纲要的“深入实施区域重大战略”一章中涵盖五大板块，包括加快推动京津冀协同发展、全面推动长江经济带发展、积极稳妥推进粤港澳大湾区建设、提升长三角一体化发展水平以及扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展。

如此，黄河流域生态保护和高质量发展的地位进一步明确——与京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，同为重大国家战略，并且还是着墨最多的一个。

同时，在19个国家级城市群中，黄河流域涉及山东半岛、中原、关中平原以及山西中部、 呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄等多个有待“发展壮大”和“培育发展”的城市群。

一位区域专家在受访时向城叔谈到，黄河是我国北方唯一横贯东西的巨川大河，是西北、华北的“生命之泉”，现阶段沿黄城市整体发展水平不高，生态保护和修复任务艰巨，水资源保障形势严峻，通过实施这一区域重大战略，系统性地提升发展质量，既是补上区域格局中最薄弱的环节，也有望缩小南北之间的差距。

公开报道显示，去年8月31日召开的中共中央政治局会议审议了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。“贯彻落实”的表述开始频频出现在地方党政要闻中，上述纲要揭开面纱脚步渐进。

一般来讲，写入国家顶层设计，作为重大国家战略，意味着会有更高层面的统筹、能得到更大力度的支持。

城叔注意到，国家发改委地区司相关负责人日前带队赴内蒙古、宁夏开展专题调研，“沿黄河‘几’字弯北上，深入多个沿黄村镇，实地查看河道治理有关情况，并调研乌梁素海流域水环境综合治理情况”。

这是本月内地区司第二次开展与黄河流域有关的“重要工作”。需要说明的是，地区司的主要职责正是“推进落实区域协调发展战略，组织拟订区域规划和政策”。

此前，3月12日，地区司召开企业和金融机构参与黄河流域生态保护和高质量发展工作座谈，国家开发银行、中国农业发展银行、国家能源集团、长江三峡集团、中国节能环保集团、光大环境、碧水源科技、天风证券等企业机构有关负责人参会。

按照官方说法，地区司下一步将会同有关方面，充分发挥统筹协调作用，积极引导有关企业和金融机构深度参与黄河流域生态保护和高质量国家战略，健全市场化合作机制，搭建政银企合作平台，拓展重大项目融资渠道，合力推动黄河流域生态保护和高质量发展。

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黄河的重要性正被持续推高。从另一个角度看，也恰恰说明形势非常紧迫。

黄河流域示意图（资料图片）

黄河流域横跨青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9个省区，涉及西宁、兰州、银川、呼和浩特、太原、西安、郑州、济南8个省会城市以及61个地级市（州、盟），流域面积79.5万平方千米，被形容为“北方经济命脉”。

数据显示，2015年，黄河流域常住人口为4.26亿人，占全国比重31%；2019年常住人口增加至4.35亿人，占比依然保持在31%。（注：2020年数据尚未公布）

不过，流域经济总量占比逐渐下降，已从2015年的19.1万亿元、占全国比重28.3%，降至2020年的25%。

同时，流域上下游地区也存在明显差距，除鲁豫两省外，上中游7省区均是发展不充分的地区。源头的青海玉树与入海口的山东东营，人均GDP相差近10倍（2019年数据）。

相较于长江流域集聚40%以上的人口和经济占比，黄河流域的确逊色不少。为什么黄河没能形成另一个“经济带”？ 

中科院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员陆大道此前撰文指出，黄河没有航运之利是今天不成为“黄河经济带”的首要原因。另外，由于黄河上中游的弯曲走向，黄河沿线也没有长大铁路干线、能源输送通道等组合在一起而形成强大的综合性的运输通道。

文章进一步建议，在黄河流域范围内，生态建设与保护、水资源的合理利用方面需有“一盘棋”的理念。

黄河所经区域是中国传统农区，现阶段具有庞大的种植业与农区畜牧业，农业商品化生产规模日渐扩大。在国家粮食安全、优质农畜产品供应与出口生产方面具有重要的保障作用。今后转型发展要加强集约型的高品质的农畜产品生产，潜力很大。

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀向城叔表示，黄河流域工业、城镇生活和农业面源三方面污染比较严重，“并且农业用水大多还是‘大水漫灌’式的，水资源保障形势不容乐观。”

不仅如此，黄河本身泥沙含量大，且颇为“任性”地来回摆动、影响两岸，在河床与河堤的较量中形成的“地上悬河”，让每一个生活在下游的人都像是头顶悬了一个超大型水库，一旦决堤，就将是一片汪洋。

陈耀在受访时还提到，黄河的冲滩冲岸问题不只限于下游，中游“几字湾”末尾已经快接近连霍高速了，若不加强生态环境治理、修复，恐将威胁这条交通大动脉。

城叔还注意到，目前，沿黄城市的空气质量普遍较差。根据生态环境部最新发布的2020年全国生态环境质量简况，168个重点城市中，按照环境空气质量综合指数评价，环境空气质量相对较差的21个城市，有16城来自黄河流域省份。

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对地方而言，重大战略落子，往往意味着新一轮机遇。

国家层面，交通运输部副部长王志清昨日（3月24日）在国新办发布会上就表示，将构建黄河流域便捷绿色安全的综合交通网络，“支撑引领区域重大战略”。

若能在通道建设上提速，将有助于该区域更好地对接先进生产力，通过更多开放合作寻找内生动力。

而省级层面的动作早已开始。

今年2月，山西省委常委会上审议通过《山西省黄河流域生态保护和高质量发展规划》，表示要抓好生态修复、退耕还林还草、采煤沉陷区治理、五水综改等重大举措，实施国土绿化彩化财化行动，推动产业、人口、要素集约节约配置，在高水平保护的前提下实现高质量发展。

3月，《河南省建立黄河流域横向生态补偿机制实施方案》印发，明确2021年~2023年将开展试点，探索建立流域生态补偿标准核算体系。示范范围包括郑州、开封、洛阳、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳、三门峡、济源示范区。

同期，山东省推进黄河流域生态保护和高质量发展领导小组召开扩大会议，“听取全省推进情况汇报，审议有关文件，研究部署下一步工作”。

入海口城市东营则表示自2019年10月开始就组建工作专班，启动编制《黄河三角洲生态保护和高质量发展实施规划》，“定位清晰、行动迅速”，要争当黄河流域生态保护和高质量发展“C位”。

此外，对于“十四五”规划纲要中提到的“建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”，已有多地表达争取之意。

宁夏：以建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区为时代使命

陕西：支持延安建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区

山东：发挥山东半岛城市群龙头作用，打造黄河流域生态保护和高质量发展先行区

兰州：打造黄河上游生态安全先行区和高质量发展示范区

当然，更引人关注的，还在于几个中心城市如何借势“自强”并“带动引领”。2020年1月举行的中央财经委员会第六次会议曾明确：

要推进兰州—西宁城市群发展，推进黄河“几”字弯都市圈协同发展，强化西安、郑州国家中心城市的带动作用，发挥山东半岛城市群龙头作用，推动沿黄地区中心城市及城市群高质量发展。

城叔从采访中了解到，已有专家向郑州建议“跨河发展”，形成黄河“穿城而过”的城市格局。而济南的“北跨”也提了多年，并期望“2025年取得突破性进展，城市建设从大明湖时代迈向黄河时代”。（猜你想看：《“征服”黄河，济南一路向北》）

不过，就像作家比尔·波特形容的那样，“黄河就像一把摇摆的消防水枪，忽南忽北”，这项区域战略的重点仍然是生态环境保护与修复，先让黄河“稳定”下来。

文字 | 余蕊均

（实习生刘雅玲对本文亦有贡献）